鐵路以地養路方案獲批 專家稱不具操作性

  為盡快推動鐵路融資改革取得突破,由國家發改委牽頭起草的鐵路土地綜合開發方案已獲得國務院同意,并即將發布.
  在產能普遍過剩的背景下,自去年年中以來,鐵路進一步加大投資的趨勢明顯.一個月前,中國鐵路總公司(下稱中鐵總)對2014年鐵路固定資產投資計劃進行第三次調增,達到8000億元以上,僅次于2010年的8426.52億元.
  "去年7月,中央就曾要求中鐵總拿出其原本就規劃好的44條鐵路項目開工建設,以便帶動鋼鐵、水泥等行業的回暖,但背負3萬億元巨債的中鐵總的意見是'你拿錢我才修'."中國工程院院士、鐵路專家王夢恕說.
  當前,鐵路融資難成為困擾鐵路建設所涉各方的首要問題.2013年8月19日,國務院出臺的《關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》(下稱33號文)提出,要加大力度盤活鐵路用地資源,鼓勵土地綜合開發利用.支持鐵路車站及線路用地綜合開發,適度提高開發建設強度,鼓勵對現有鐵路建設用地的地上、地下空間進行綜合開發.
  此次國務院通過鐵路土地綜合開發方案,正是上述政策的落地成果.
  據知情人士透露,即將出臺的方案"并沒有過多考慮存量",這與此前政策將促進鐵路存量土地利用的消息有所出入.
  對于中鐵總來說,存量土地雖然可觀,但真正有價值的土地并不多,而少量有價值的土地要綜合開發還需要協調地方政府、國土部門、規劃部門等多個環節,困難重重.中鐵總身負巨債,迫切需要資金,當下著眼于新增土地的利用,是更為現實的選擇.
  然而,多位業界專家認為,如果不轉變既有的鐵路建設發展模式,鐵路綜合土地開發難免陷入"頭痛醫頭、腳痛醫腳"的窠臼,更談不上撬動更深層次的鐵路改革.
  投資有心無力
  在連續三年投資疲軟,并陸續中止部分項目之后,2014年,鐵路建設投資重回高歌猛進的狀態.
  在2014年初的鐵路工作會議上,中鐵總計劃安排2014年固定資產投資為6300億元,后調增至7000億元;4月8日,這個數字增至7200億元,到4月底,再增至8000億元.不到四個月,三次調增,增幅近2000億元,前所未有.當時有媒體援引接近中鐵總公司人士的話稱,至年底還有八個月的時間,不排除未來還會有調整計劃.
  這并非中鐵總成立以來第一次新增固定資產投資項目,去年8月,中鐵總將鐵道部時期原計劃當年固定資產投資6500億元,調高為6900億元,但最終并未完成任務.
  中央已經將加大鐵路投資作為拉動經濟發展的抓手之一.4月底,國務院副總理馬凱在西安主持召開部分地區鐵路建設工作會議時,對鐵路建設提出四個"確保":一要確保在建項目順利實施,二要確保新開工一批項目,三要確保一批新線投入運營,四要確保工程質量和安全.
  據王夢恕介紹,早在去年7月,國務院就決定加大鐵路建設投資,并以更大力度繼續推進鐵路投融資體制改革.北京交通大學經濟管理學院教授趙堅認為,截至2013年一季度,中鐵總負債合計2.84萬億元,資金鏈已近斷裂,而其傳統的鐵路建設基金、鐵道債券、銀行貸款等融資渠道,都因還款壓力、成本增加等原因難以持續.
  政府一直試圖將社會資本引入鐵路項目,33號文就曾明確表示,向地方政府和社會資本放開城際鐵路、市域(郊)鐵路、資源開發性鐵路和支線鐵路的所有權、經營權,鼓勵社會資本投資建設鐵路.但事實證明政策效果并不理想,一方面,鐵路建設需要大量資金,回報周期長,收益率較低,使得民營資本缺乏興趣.另一方面,一貫強勢的中鐵總并未做好迎接民間資本的準備.在現有的鐵路體制中,定價權、調度指揮權完全掌握在中鐵總手中,民資進來后連市場主體都難以確立,更談不上自主經營權.不僅如此,鐵路還承擔著公益性運輸職責,其補償機制尚未完善,這也令民資退避三舍.
  為破解困局,中鐵總決定將土地開發作為融資改革突破口,并多次組織專家就此展開研討.今年2月,中鐵總還專門召集全國18個路局和三大專業運輸公司主要負責人開會,商討土地經營開發議題.中鐵總副總經理彭開宙強調,今年必須要在土地綜合經營開發上取得突破性進展.
  今年初,中鐵總啟動土地資產評估項目,旨在摸清家底,重估和盤活資產.
  但曾參與中鐵總土地綜合開發初步方案研討的趙堅認為,方案并未能在至關重要的各個體制環節上有所突破,比如規劃、土地管理等.
  以地養路嘗試
  在離北京站僅僅一小時車程的燕郊火車站,雖然經歷了燕郊地產市場的火熱期,但至今仍是荒蕪一片.
  這種浪費并不鮮見,鐵路土地資源的利用率差已成共識,如北京南站就被許多專業人士認為至少閑置了價值400億-700億元的可開發資源.
  按照趙堅的理解,中鐵總的土地綜合開發方案需要從新型城鎮化的發展模式轉變的角度考慮,土地規劃、土地利用等制度因素都涉及其中.而此前也有消息稱,國務院此次批準的鐵路土地綜合開發方案,其核心在于通過TOD模式來打造鐵路城鎮綜合體.所謂TOD模式,就是"以公共交通為導向"的城市開發模式,其中公共交通包括地鐵、輕軌等軌道交通及巴士干線,然后以站點為中心,按一定半徑建立集工作、商業、文化、教育、居住等為一體的城區.TOD模式發端于美國,并已在香港、東京等城市得到廣泛應用,近年來,北京、深圳等城市的公共交通建設對這一模式也有借鑒.但是,TOD模式是否適用于鐵路站點,尚待驗證.
  另外,這一方案明確鐵路沿線站點的綜合開發,由中鐵總及相關建設公司進行參與."現在來看,方案最大的突破就是(地方政府)可以拿土地來代替投資了."王夢恕說.
  按照傳統的鐵路開發模式,鐵路用地都是通過劃撥形式獲取,中鐵總按照基準價向地方政府支付土地款.而未來地方政府要想與中鐵總合作建設鐵路,除了提供鐵路必需的建設用地外,還需要為鐵路建設和運維付出成本,這部分成本可以通過出讓部分商住土地交給中鐵總的方式解決."國土部門給了地方政府和中鐵總一個協議出讓的口子.而且很可能的做法是,地方政府給中鐵總的商住用地可以在鐵路旁邊,也可以是城市規劃中的任何地方,只要雙方達成了協議."王夢恕說.
  此前,有國土資源部官員在內部會議上表示,未來地方政府可以就站點設置與鐵路企業協商,而鐵路公司可以將站點和周邊物業統一建設為"鐵路城鎮綜合體",從而形成地方與鐵路之間的可持續性合作.
  如果這一設想得以實現,也許意味著,未來鐵路建設的成本將更多由地方政府來負擔.自2003年以來,鐵路投融資模式經歷了從原來以建設基金為主加少量貸款,到一度以少量部省投資撬動大額貸款,近兩年又進一步變為國家財政直接投資.
  支持者認為,鐵路建設所帶來的經濟效益,會使得許多地方政府樂于接受前述合作方式.有報道稱,目前已有廣東、福建、江西、安徽和四川五個省份明確提出要開啟"以地養路"的融資模式,即通過鐵路沿線土地開發來彌補鐵路建設資金短缺.
  而這方面已有試點,在深圳地鐵和珠三角城際鐵路的建設上,都突破了現有的規劃和土地相關制度的制約.尤其是在珠三角城際鐵路項目中,擁有國土部"先行先試"權的廣東,給了鐵路公司和地方政府土地聯合開發權.
  其具體做法是,將每個車站的土地范圍分為兩部分,如車站范圍為半徑800米的中心劃圈,在這個范圍內再以紅線分出內外,紅線內交給鐵路公司,除了交通用地外,鐵路公司也可以做其他土地開發.而紅線外的土地仍然屬于當地政府,由當地政府進行招拍掛,但土地收益必須用于軌道交通建設.
  鑒于廣東的經驗,目前中鐵總已組織專人赴廣東等地展開調研.
  最好的時機不再
  雖然33號文明確指出,"中國鐵路總公司作為國家授權投資機構,其原鐵路生產經營性劃撥土地,可采取授權經營方式配置,由中國鐵路總公司依法盤活利用.參照《國務院關于城市優先發展公共交通的指導意見》,按照土地利用總體規劃和城市規劃統籌安排鐵路車站及線路周邊用地,適度提高開發建設強度".
  據北京交通大學經濟管理學院教授榮朝和分析,這是在國家總的土地政策尚未調整到位的情況下,特許中鐵總使用所有原鐵路生產經營性劃撥土地進行綜合開發.
  然而,政策設想是否能成為現實,有學者表示悲觀,趙堅認為:"改革方向是對的,但實際操作則幾乎沒可能."他提出的例證即為珠三角的城際鐵路建設,由于土地實際掌握在地方政府手中,廣東省要協調各地將土地拿出來,難度不小.此外,原來交通用地是屬于劃撥的,如果要轉變用地性質,也會受到很多制約.
  "鐵路建設的一個重要領域是大都市區通勤鐵路,從城市核心區的軌道交通車站向外延伸,形成以特大城市為中心、由軌道交通連接眾多中小城市的大都市區.但這需要破除行政區劃體制、財稅體制等方面的障礙,鐵路管理體制要更深刻變革."在趙堅看來,中鐵總雖然土地資源巨大,但有價值的并不多,尤其是在當前地產形勢并不理想的狀況下,可開發的只有一線城市了."但與一線城市政府打交道更難."他認為.
  另一方面,在現有體制下,土地的管理是歸國土部門來管,城市的建設是歸建設部門來管,建設部門和規劃部門對城市有一個整體規劃,城市規劃若不調整的話,火車站附近要進行高密度的開發很難進行.
  "2014年中鐵總開始把土地綜合開發作為鐵路投融資體制改革的關鍵,這勢必觸及多方面的利益調整,需要中央政府推動在城市規劃體制、國土管理、行政區劃、城市軌道交通補貼方式等多個領域的改革,同時需要國鐵自身的深化改革,才能把軌道交通導向的土地綜合開發落到實處."趙堅說.
  此外,由于近年來鐵路大發展過程中建設的大量站點,選址都遠離市區,要在這些地方進行綜合開發,并非易事."其實最好的時機已經過去了,鐵路大發展時期就應該采取這種方式."榮朝和認為.中鐵總顯然已經意識到這一點,其今年土地開發的重點自然著眼于增量部分,來完成今年的投資計劃.
  實際上,意在緩解鐵路資金饑渴癥的改革,難以醫治鐵路體制痼疾."當前鐵路建設一定程度上已經存在著過度投資問題."榮朝和說,鐵路建設如果仍然是"保增長"和"穩增長"的政策工具,就很難從超常規發展轉回常規發展.在他看來,著眼于提高目前鐵路土地利用效率,并通過這一方式改革目前的土地管理制度和城市規劃制度等一系列制度問題,促進整個城鎮化模式的轉變,改革才有出路.
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